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Il disegno di legge sulla riforma fiscale e assistenziale

Pubblicato il 8/07/2011 - Letto 2460 volte
Il giorno stesso che è stata approvata la "manovra" (ossia il Decreto Legge che riguarda la stabilizzazione finanziaria), il Governo ha licenziato anche la bozza del disegno di legge delega per la riforma fiscale e assistenziale. In altre parole, questa legge, una volta che verrà approvata, attribuirà una delega al Governo per emanare decreti legislativi in merito alla "riqualificazione e riordino della spesa in materia sociale". Sebbene sia solo una bozza di disegno di legge, presenta degli elementi controversi che hanno suscitato la preoccupazione della FISH (Federazione Italiana per il Superamento dell'Handicap), anche in relazione ai congiunti effetti che la "manovra" avrà sulle politiche per le persone con disabilità.

La bozza di disegno di legge sulla riforma fiscale e assistenziale prevede una delega parlamentare al Governo che gli impone di emanare, entro due anni, uno o più decreti legislativi per disciplinare nel dettaglio le singole materie oggetto di delega.

Lo schema di legge delega, infatti, non presuppone argomenti specifici, ma indica princìpi generali che dovranno essere rispettati dal Governo quando legifererà i decreti legislativi.

I tempi di applicazione dei contenuti dei decreti legislativi - ossia gli effetti concreti per i cittadini - non sono imminenti. L'iter, infatti, è piuttosto lungo: il disegno di legge deve essere formalmente depositato in Parlamento che lo discute, lo emenda e lo approva, trasformandolo in legge; questa deve essere promulgata dal Presidente della Repubblica e pubblicata in Gazzetta Ufficiale; entro due anni, il Governo dovrà emanare uno o più decreti legislativi in cui disciplina le varie materie; questi, a loro volta, verranno esaminati dalle Commissioni parlamentari che daranno un parere non vincolante; una volta approvato il testo definitivo di ogni decreto legislativo, questo dovrà essere esaminato dal Presidente della Repubblica e, se conforme con i princìpi sottostanti alla delega, verrà approvato in via definitiva. Solo allora il cittadino vedrà concretamente gli effetti.

Un iter, quindi, ancora lungo e nel quale, molto probabilmente, interverranno anche una serie di consultazioni con la conferenza Stato Regioni e con le parti sociali. Ed è per questo che risulta importante fin da ora avere chiari quali sono i punti che interessano i diritti delle persone con disabilità, per poter avere il tempo e gli strumenti per muovere eventuali proposte da presentare a chi di dovere.

Del testo non ancora ufficiale del disegno di legge approvato lo scorso 30 giugno dal Consiglio dei Ministri, la parte del disegno di legge che interessa le persone con disabilità è la seconda, quella che riguarda la riforma assistenziale (la prima riguarda la riforma fiscale).


Gli obiettivi generali del disegno di legge

L'unico articolo che forma questa seconda parte del disegno di legge (l'articolo 10) si intitola «interventi di riqualificazione e riordino della spesa in materia sociale»: si desume che il primario interesse non è quello di riformare la "materia" socio-sanitaria, quanto piuttosto quello di contenerne la spesa.

Il disegno di legge prevede che i decreti legislativi conseguenti dovranno essere elaborati conformemente a due princìpi costituzionali:

  • il primo è quello che vede lo Stato depositario di legislazione esclusiva relativamente alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (articolo 117, comma 2, lettera m della Costituzione);
  • l'altro principio di riferimento è quello della sussidiarietà e coordinamento tra Stato, Regioni ed Enti locali (articolo 118 della Costituzione).

Mossi dai suddetti princìpi costituzionali, i decreti riguarderanno le seguenti azioni:

  • «riqualificazione e integrazione delle prestazioni socio assistenziali in favore dei soggetti autenticamente bisognosi»;
  • «trasferimento ai livelli di governo più prossimi ai cittadini delle funzioni compatibili con i princìpi di efficacia e adeguatezza»;
  • «promozione dell'offerta sussidiaria di servizi da parte delle famiglie e delle organizzazioni con finalità sociali».

Il disegno di legge, poi, individua una serie di criteri direttivi con cui dovranno essere realizzate tali azioni.

Indicatore della Situazione Economica Equivalente (ISEE)
Il primo criterio riguarda la revisione dell'ISEE, strumento usato per definire la partecipazione alla spesa delle prestazioni socio-sanitarie agevolate: «revisione degli indicatori di situazione economica equivalente, con particolare attenzione alla composizione del nucleo familiare».

Il testo del disegno di legge è piuttosto vago, limitandosi a riservare «particolare attenzione» alla composizione del nucleo familiare. È ancora presto per comprendere le conseguenze legislative di questa «particolare attenzione» al nucleo familiare. La norma, infatti, non solo non esprime criteri guida di compartecipazione, come, ad esempio, scegliere di adoperare l'ISEE familiare, anziché l'ISEE individuale [su questo tema si può leggere i seguenti approfondimenti: «Regione Umbria: l'ISEE e l'indennità di accompagnamento» e «Servizi socio-sanitari della ASL n. 4 di Terni: cosa si chiede ai cittadini?»], ma non definisce nemmeno i criteri che devono essere adoperati per considerare il ruolo della famiglia nella gestione e nell'assistenza di un familiare con disabilità.

In questo senso, ad esempio, è giusto considerare la situazione economica familiare per determinare, se non altro, le possibilità presenti e future di inclusione di una persona  con disabilita; tuttavia, per poter fare un confronto equo è necessario tenere in considerazione, soprattutto, il costo medio che deve sopportare una famiglia quando è presente un familiare con disabilità: a parità di reddito disponibile, il margine che rimane realmente a disposizione della famiglia dovrebbe essere calcolato come frutto della sottrazione dal reddito dei costi sostenuti per l'assistenza del familiare con disabilità e/o per l'adeguamento del suo ambiente di vita (adattamento degli spazi domestici, istallazione di ascensore, ecc.) [su questo tema si può leggere «I permessi lavorativi costano! Ma quanto costerebbe la loro assenza?»].

Riordino dei criteri e situazione patrimoniale
Il secondo criterio riguarda il «riordino dei criteri, inclusi quelli relativi alla invalidità e alla reversibilità, dei requisiti reddituali e patrimoniali, nonché delle relative situazioni a carattere personale e familiare per l'accesso alle prestazioni socio assistenziali».

Anche in questo caso, il disegno di legge rimane piuttosto vago in merito ai princìpi che intende perseguire. L'unica nota certa è che intende riorganizzare i criteri di accesso alle prestazioni socio-assistenziali tenendo conto non solo del reddito, ma anche del patrimonio (ad esempio, abitazione, risparmi, ecc.). Su questo si vedano le considerazioni poste sopra.

Armonizzazione
Il terzo criterio riguarda «l'armonizzazione dei diversi strumenti previdenziali, assistenziali e fiscali di sostegno alle condizioni di bisogno allo scopo di: a) evitare duplicazioni e sovrapposizioni; b) favorire una adeguata responsabilizzazione sull'utilizzo e sul controllo delle risorse da parte dei livelli di governo coinvolti anche, ove possibile e opportuno, con meccanismi inerenti al federalismo fiscale; c) perseguire una gestione integrata dei servizi sanitari, socio sanitari e assistenziali».

Il terzo criterio non aggiunge molto ai princìpi generali che valgono un po' per tutte le leggi che, a partire dal Decreto legislativo n. 509/1988, hanno cercato di "razionalizzare", "armonizzare" e "adeguare" la materia socio-assistenziale.

L'indennità di accompagnamento ed il Fondo per l'indennità sussidiaria alla non autosufficienza
Il quarto criterio riguarda l'«istituzione per l'indennità di accompagnamento di un fondo per l'indennità sussidiaria alla non-autosufficienza ripartito tra le Regioni, in base a standard afferenti alla popolazione residente e al tasso di invecchiamento della stessa, nonché a fattori ambientali specifici, al fine di: a) favorire l'integrazione e la razionalizzazione di prestazioni sanitarie, socio sanitarie e sociali; b) favorire la libertà di scelta dell'utente; diffondere l'assistenza domiciliare; finanziare prioritariamente le iniziative e gli interventi sociali attuati sussidiariamente via volontariato, non profit, Onlus, cooperative e imprese sociali, quali organizzazioni con finalità sociali quando, rispetto agli altri interventi diretti, sussistano i requisiti di efficacia e di convenienza economica in considerazione dei risultati».

Di questo quarto criterio rimane ancora ambiguo se il Fondo per l'indennità sussidiaria alla non autosufficienza includerà anche il finanziamento per l'indennità di accompagnamento, oppure se lo affiancherà (cosa che il termine «sussidiaria» farebbe intendere).

Il testo continua affermando che il Fondo sarà ripartito tra le Regioni sulla base di tre criteri:

  • standard afferenti alla popolazione residente;
  • tasso di invecchiamento della stessa;
  • fattori ambientali specifici.

Se appare certamente positivo il riferimento ai «fattori ambientali specifici» - si ricorda che la disabilità è frutto della relazione negativa tra le condizioni di salute della persona e i fattori ambientali circostanti -, sembra quasi una contraddizione il fatto che il concetto di non autosufficienza rimanga comunque prevalentemente ancorato al concetto dell'età e, solo successivamente, alle condizione complessive della persona e dell'ambiente specifico in cui vive.

In ogni caso, l'indennità sussidiaria alla non autosufficienza sembra prendere il posto del Fondo per la Non Autosufficienza (il cui finanziamento è stato azzerato da questo Governo). Infatti, questo nuovo Fondo dovrà:

  • favorire l'integrazione e la razionalizzazione di prestazioni sanitarie, socio sanitarie e sociali;
  • favorire la libertà di scelta delle persone;
  • diffondere l'assistenza domiciliare;
  • finanziare prioritariamente le iniziative e gli interventi sociali attuati sussidiariamente via volontariato, no-profit, ONLUS, cooperative e imprese sociali, organizzazioni con finalità sociali.

Come si capisce, ciascuno dei compiti individuati che dovranno essere compiuti dal Fondo per l'indennità sussidiaria alla non autosufficienza, di per sé, può essere condivisibile; pertanto, rimane da vedere quali saranno, nello specifico, i criteri effettivi.

Una nota sull'ultimo punto: come spesso accade, anche in questo caso, non vengono distinti i ruoli di coloro che si possono definire "portatori di diritti" (le associazioni) e coloro che, al contrario, possono essere definiti "portatori di interesse" (le cooperative).

La nuova gestione della carta acquisti
Il quinto criterio riguarda «il trasferimento ai Comuni, singoli o associati, del sistema relativo alla carta acquisti con lo scopo di identificare i beneficiari in termini di prossimità, di integrare le risorse pubbliche con la diffusa raccolta di erogazioni e benefici a carattere liberale, di affidare alle organizzazioni non profittevoli la gestione della carta acquisti attraverso le proprie reti relazionali».

L'intero sistema della carta acquisti (social card) - argomento che riguarda la pluralità di persone e non solo quelle con disabilità - sarà trasferito ai Comuni singoli e associati che ne affideranno la gestione alle ONLUS, le quali, a loro volta, potranno identificare capillarmente i beneficiari, mediante le proprie reti relazionali.

Tutta l'operazione, però, dovrà avvenire senza una previsione di maggiore spesa; anzi, lo scopo è proprio quello di integrare le risorse pubbliche con la raccolta di erogazioni e benefici a carattere liberale.

Altre competenze per l'INPS
Il sesto ed ultimo criterio riguarda l'«attribuzione all'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale delle competenze relative a: a) erogazione delle prestazioni assistenziali quando assumono il carattere di contributo monetario diretto, in coordinamento con Regioni ed Enti locali; b) organizzazione del fascicolo elettronico della persona e della famiglia attraverso la realizzazione di un'anagrafe generale delle posizioni assistenziali, condivisa tra le amministrazioni centrali dello Stato, gli enti pubblici di previdenza e assistenza, le Regioni e gli Enti Locali, al fine di monitorare lo stato di bisogno e il complesso delle prestazioni di tutte le amministrazioni pubbliche».

Il disegno di legge, come ultimo criterio, affida all'INPS la competenza relativa all'erogazione delle prestazioni assistenziali quando assumono il carattere di contributo monetario diretto, in coordinamento con Regioni ed Enti locali.

Inoltre, all'INPS verrà attribuito anche il compito di organizzazione del fascicolo elettronico della persona e della famiglia. Lo scopo è quello di realizzare un'anagrafe generale delle posizioni assistenziali, condivisa tra le amministrazioni centrali dello Stato, gli enti pubblici di previdenza e assistenza, le Regioni e gli Enti Locali, al fine di monitorare lo stato di bisogno e il complesso delle prestazioni di tutte le amministrazioni pubbliche.

Entrambe le competenze date all'INPS sembrano non tenere in considerazione né la partecipazione della persona, né l'impostazione - anch'essa più volte richiesta dalla FISH - basata sul Progetto Individuale [su questo tema si può leggere il «Il Progetto Individuale per la presa in carico delle persone con disabilità»].

Speriamo di sbagliare e che, nelle intenzioni del Governo questo sia un aspetto che verrà affrontato nei decreti legislativi conseguenti a questo disegno di legge; riteniamo grave, tuttavia, che nella bozza di una legge delega - il cui compito è proprio quello di definire i princìpi di riferimento - non sia menzionato alcun riferimento ai diritti delle persone con disabilità e alla presa in carico globale.

Ma questo disegno di legge - lo abbiamo detto all'inizio - non intende riformare la materia, ma solo contenerne i costi.

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