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Tutela della disabilità: la Convenzione delle Nazioni Unite sui Diritti delle Persone con Disabilità

Pubblicato il 4/02/2011 - Letto 3032 volte
La Convenzione delle Nazioni Unite sui Diritti delle Persone con Disabilità del 2006 incarna tutto quello che è stato prodotto dal 1948 fino ad oggi, ossia tutte le iniziative, gli strumenti tecnici e politici, le singole leggi degli Stati e le rivendicazioni del Movimento mondiale delle persone con disabilità. Questo focus racconta la sua storia: dalle discussioni politiche in fase di approvazione fino alla sua ratifica.

La Convenzione del 2006 è un punto fermo per chi vive e per chi lavora a contatto con la disabilità; è un punto di partenza per la ridefinizione ed il monitoraggio delle politiche e degli interventi sulla disabilità nel momento in cui ogni Stato la ratifica; è un punto di non ritorno rispetto all'acquisizione dei diritti umani per tutte le persone con disabilità e le loro famiglie.

Per alcuni gruppi di persone, le continue violazioni dei loro diritti umani hanno richiesto la sottoscrizione di specifici atti normativi, giuridicamente vincolanti, che fornissero un «supplemento di garanzie», ovvero la pratica fruizione di specifiche azioni positive, di politiche pubbliche per permettere di rendere effettivo il godimento dei diritti nel rispetto della dignità. Per questo motivo, dal 1948 ad oggi sono state sottoscritte sette Convenzioni internazionali di cui la Convenzione del 2006 è l'ultima.

La maggior parte di tali Convenzioni sono state anticipate da dichiarazioni di principî, relative al tema oggetto della specifica disciplina alla base dell'adozione dello strumento di tutela. Tali dichiarazioni di principî hanno lo scopo di individuare i valori guida per la successiva codificazione e di verificare anticipatamente il consenso generale che la proposta di Convenzione potrà riscontrare tra gli Stati membri. Alcune delle Convenzioni suddette sono solitamente aperte alla firma, ratifica e adesione da parte di tutti gli Stati del mondo, indipendentemente dalla loro appartenenza all'ONU, senza che intervenga una specifica autorizzazione o invito da parte dell'Assemblea Generale.

L'importanza delle Convenzioni internazionali è certamente quella di aver introdotto importanti meccanismi a tutela e garanzia di categorie specifiche di diritti umani o di categorie di individui. A differenza di altri atti internazionali di carattere generale, tali strumenti pattizi di natura specialistica prevedono obblighi di condotta accanto a quelli di risultato che necessitano di una successiva specificazione. 

Un'obiezione legittima che viene posta quando si elogia il carattere giuridicamente vincolante di una Convenzione internazionale è la seguente: anche nei singoli Stati ci sono le leggi specifiche che enunciano delle norme vincolanti, ma queste non sempre si traducono in un'effettiva modificazione della qualità della vita delle persone tutelate; perché una Convenzione internazionale dovrebbe fornire una tutela maggiore?

L'obiezione è apparentemente legittima, tuttavia, in questo caso, è posta in modo errato: il principale scopo di una Convenzione internazionale è quello di tracciare un cammino giuridico, culturale e sociale di rispetto dei diritti umani di natura irreversibile. Nel momento in cui uno Stato decide di aderire al processo di creazione e ratifica di una Convenzione internazionale dell'ONU significa che, al proprio interno, la classe politica e la società civile stanno intraprendendo un processo di cambiamento nell'ottica del rispetto dei diritti umani di notevole entità. Questo non significa che, nell'immediato, verranno modificate tutte le norme nazionali non conformi alla Convenzione internazionale, o che non ci saranno degli arretramenti giuridici in merito: i cambiamenti che una Convenzione internazionale prevede sono "lenti" da un punto di vista giuridico, politico e sociale; in altre parole, è chiaro che i fenomeni che produce una Convenzione internazionale devono essere letti in una dimensione storica più ampia di una o due Legislature. Le Nazioni Unite, ad esempio, hanno attuato un lento percorso di tutela dei diritti delle persone con disabilità che, nel giro di poco più di sessant'anni, ha portato la comunità internazionale ad estendere notevolmente l'oggetto della tutela delle persone: nel 1948, l'ONU tutelava solo la perdita dell'integrità psico-fisica utile alla capacità lavorativa; nel 2006, l'ONU estende l'àmbito di tutela fino ad arrivare al diritto alla vita indipendente (articolo 19) o al diritto alla partecipazione alla vita culturale e ricreativa, agli svaghi ed allo sport (articolo 30).

L'estensione degli àmbiti di tutela dal campo strettamente previdenziale a quello della vita indipendente non è marginale, né tantomeno scontato: significa che, in sessant'anni, la società civile è riuscita a modellare un sistema di valori capace di trasformare la visione della disabilità da mera inefficienza in ambito produttivo (inabilità lavorativa) ad un problema di non-funzionamento in attività o partecipazione a tutti i contesti di vita. La tutela giuridica che è stata prevista per l'individuo con disabilità, dunque, è passata dal semplice riconoscimento previdenziale del suo status di «invalido» (con le relative misure economiche e assistenziali) al riconoscimento di tutta la gamma dei diritti umani.

Nel momento in cui l'Italia ha ratificato la Convenzione del 2006 (v. infra), questa non solo è entrata a far parte delle leggi ordinarie dello Stato italiano, ma - in quanto norma del diritto internazionale - impone all'Italia un obbligo di conformità del proprio ordinamento, ai sensi dell'articolo 10, comma 1 della Costituzione. In altre parole, la ratifica della Convenzione del 2006 impone all'Italia un adeguamento delle proprie leggi in materia di tutela delle persone con disabilità, in modo conforme ai principî enunciati dalla Convenzione stessa.


Un'analisi dei principali articoli della Convenzione

Il testo della Convenzione consta di 50 articoli, di cui 32 relativi alla tutela dei diritti umani delle persone con disabilità e i restanti 18 di carattere tecnico legati alle procedure di recepimento, attivazione e tutela legale.

Una rapida visione dei titoli degli articoli presenti nel testo fa dedurre le importanti innovazioni che verranno introdotte nelle legislazioni nazionali di tutti i paesi che lo ratificheranno.

Il testo, infatti, è composto di una parte che ripropone sostanzialmente gli articoli delle altre convenzioni internazionali, applicandoli, però, in maniera cogente alle persone con disabilità, come, ad esempio: l'articolo 10 sul «Diritto alla vita»; il 13 sull'«Accesso alla giustizia»; il 14 sulla «Libertà e la sicurezza delle persone»; il 15 sulla «Libertà da tortura o trattamento o punizione crudele, inumana o degradante»; il 16 sulla «Libertà dallo sfruttamento, dalla violenza e dall'abuso»; il 28 sugli «Adeguati standard di vita e di protezione sociale»; il 29 sulla «Partecipazione alla vita politica e pubblica». Un'altra parte, invece, presenta innovazioni significative sul campo della tutela dei diritti umani a livello internazionale: l'articolo 5 sull'«Eguaglianza e la non discriminazione», l'8 sulla «Crescita di consapevolezza riguardo alla disabilità», il 12 sull'«Eguale riconoscimento come persona davanti alla legge», il 19 sul «Vivere indipendenti ed essere inclusi nella comunità», il 23 sul «Rispetto per la casa e la famiglia». Infine, il testo presenta articoli che vengono contemplati tradizionalmente nella maggior parte delle legislazioni nazionali, ma l'approccio adottato è differente (tra questi ultimi sono ricompresi tutti gli articoli sull'«Educazione», la «Salute», il «Lavoro», ecc.).

La definizione di disabilità
La prima questione oggetto di querelle è la definizione stessa di «disabilità». A tal riguardo,  nel 2001, l'ICF ha posto un'importante punto fermo sulla definizione di disabilità. È indiscutibile, quindi, che tale definizione sia, ad oggi, quella più completa (ossia che rispetta la dimensione olistica dell'individuo): la disabilità è l'esito dell'interazione negativa tra le condizioni di salute della persona e un ambiente ostile. Questa, tuttavia, rimane sempre una definizione "tecnica", e non giuridica. In altre parole, ciò che viene lamentato da più parti è l'assenza o quasi di una definizione di disabilità "giuridica" nel testo della Convenzione: ossia, una definizione scientificamente corretta, ma all'interno di un testo giuridico.

Matilde Leonardi - direttrice della Direzione Scientifica dell'Istituto Neurologico «Carlo Besta» di Milano -, ad esempio, osserva che sebbene

«[…] la definizione di "disabilità" sia stata a lungo dibattuta durante la stesura della Convenzione […], sfortunatamente problemi di carattere prevalentemente politico hanno impedito sino ad ora ai 196 Paesi Membri delle Nazioni Unite di stabilire una definizione di "disabilità" scientificamente corretta. Le incertezze in questo ambito impediscono il reperimento di dati scientificamente rilevanti e non permettono una reale pianificazione degli interventi socio-sanitari, svuotando ogni dichiarazione a favore dei diritti delle persone disabili […]» [Borgato, 2006].

Secondo Leonardi, inoltre, senza un accordo scientifico sulla definizione stessa di disabilità sarebbe a rischio la stessa applicazione della Convenzione.

Durante le ultime sessioni dei lavori per l'approvazione della Convenzione, infatti, le delegazioni hanno discusso relativamente all'opportunità o meno di inserire nel testo una definizione di disabilità: le motivazioni per le quali è sorta la polemica possono essere riassunte nella preoccupazione - avvertita tanto in Oriente quanto in Occidente - che più è ampio il concetto di «persona con disabilità», tanto più aumentano le persone verso cui sarà necessario provvedere con politiche sociali, sanitarie e giuridiche.

Una prospettiva differente da quella presentata da Leonardi è riportata da Pietro Vittorio Barbieri - presidente dalla FISH (Federazione Italiana per il Superamento dell'Handicap - quando sostiene che

«nel caso della Convenzione appare perciò evidente che si debba trattare di una d:efinizione che non deve sancire soglie di accesso affinché una comunità possa determinare con precisione i beneficiari: tutti possono vivere tale condizione umana» [Barbieri, 2006].

Secondo Barbieri, quindi, una definizione troppo tecnica in uno strumento giuridico avrebbe rischia di creare soglie di accesso e parametri cui adeguarsi.

Discriminazione
Nella Convenzione non manca, invece, il riferimento alla discriminazione. Al di là dei richiami alle precedenti Convenzioni internazionali o ad altri atti elaborati dall'ONU (nel «Preambolo», lettere c), d) e p)), il primo riferimento strutturato alla discriminazione fondata sulla disabilità si ha nel «Preambolo» lettera h):

«Riconoscendo altresì che la discriminazione contro qualsiasi persona sulla base della disabilità costituisce una violazione della dignità e del valore connaturati alla persona umana […]» [Convenzione, 2006, «Preambolo», lettera h)].

Successivamente, all'articolo 2 dedicato alle definizioni, il principio viene espresso con maggior approfondimento:

«Per "discriminazione fondata sulla disabilità" si intende qualsivoglia distinzione, esclusione o restrizione sulla base della disabilità che abbia lo scopo o l'effetto di pregiudicare o annullare il riconoscimento, il godimento e l'esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali in campo politico, economico, sociale, culturale, civile o in qualsiasi altro campo […]»[Convenzione, 2006, articolo 2].

Dopo lo spazio dedicato alla definizione, la Convenzione prevede (all'articolo 4, comma 1, lettere b) ed e), e all'articolo 5), la disciplina di quali politiche gli Stati parte debbano adottare per applicare i diritti umani senza discriminazione.

Donne con disabilità (articolo 6)

«Ho deciso […] di costituire la prima associazione di donne con disabilità nel 1994 perché erano "le più escluse tra le escluse", anche nelle associazioni cosiddette "miste", comprendenti cioè tutte le persone con disabilità. I pregiudizi sociali verso le donne con disabilità nel mio Paese [il Mali, N.d.A.] sono forti. Non possiamo sposarci perché siamo considerate "persone che portano sfortuna". La famiglia dell'uomo non prende nemmeno in considerazione la possibilità che noi possiamo essere candidabili al matrimonio. Inoltre spesso veniamo violentate, perché avere un rapporto sessuale con una donna con disabilità è considerato invece un atto che porta fortuna all'uomo che lo realizza, che in tal modo avrebbe l'opportunità di arrivare a posizioni importanti... Nemmeno la famiglia di provenienza frequentemente può occuparsi di una donna con disabilità perché quest'ultima viene ritenuta come "un peso". E così, non potendo lavorare, spesso, per vivere, si è costrette a mendicare o a prostituirsi. Siamo insomma socialmente ed economicamente povere. Non abbiamo la possibilità di accedere ai diritti in eguaglianza di opportunità. L'80% delle donne con disabilità nel Mali sono analfabete e il 20% che studia non ha lavoro, perché le nostre competenze non vengono riconosciute. Le donne con disabilità vivono quindi una doppia discriminazione, come donne e come persone con disabilità[…]».

La donna con disabilità - afferma Djikine Hatouma Gakou, presidentessa dell'AMAFH (Associazione Maliana delle Donne con Disabilità) - è la «più esclusa tra le escluse» in Mali [Griffo 2006(b)].

Questa condizione, però, è presente in gran parte del mondo e anche in Occidente. Le ragioni di questa doppia discriminazione si possono far risalire al fatto che a loro sfavore giocano due stereotipi contrari, ma ugualmente discriminanti: da un lato, infatti, l'immagine delle donne con disabilità è equiparata a quella di donne indifese, di eterne fanciulle, di persone dipendenti, bisognose e passive e questo non fa che rinforzare lo stereotipo tradizionale e maschilista della donna come un qualcuno (se non, addirittura, un qualcosa) da proteggere perché non in grado di badare a sé stessa. Dall'atro lato, si contrappone un modello che, invece, vuole veicolare un'immagine di donna forte, potente, competente e attraente. La donna con disabilità, quindi, da un lato viene considerata da sempre non adatta a ricoprire i tradizionali ruoli di madre, di moglie o di casalinga, dall'altro, non è considerata idonea a ricoprire i nuovi ruoli della donna manager all'interno della società.

La proposta di inserire un articolo specifico sulle donne con disabilità ha aperto una violenta discussione sull'opportunità o meno di farlo: c'è stato chi sosteneva che i diritti delle donne dovrebbero essere già tutelati dalla Convenzione per l'eliminazione di ogni forma di discriminazione verso le donne; c'è chi era dell'avviso contrario, ossia che non bisognava omettere all'interno della Convenzione un articolo unicamente incentrato sui diritti delle donne con disabilità; c'era chi, infine, riteneva sufficiente inserire un riferimento a questa specifica tematica nel «Preambolo» della Convenzione o in altre parti generali che fanno già parte del testo.

Alla fine della discussione, l'articolo è stato inserito poiché ha vinto, mutatis mutandis, lo stesso principio che vale genericamente per le persone con disabilità: il supplemento di garanzie. Se i diritti delle persone con disabilità necessitano di un supplemento di garanzie rispetto ai diritti delle persone senza disabilità, i diritti delle donne con disabilità - doppiamente discriminate - necessitano di un supplemento di garanzie rispetto ai diritti degli uomini con disabilità [Barbuto et al., 2004, pp. 36 e ss.]. Per questo motivo:

«Gli Stati Parti riconoscono che le donne e le minori con disabilità sono soggette a discriminazioni multiple e, a questo riguardo, adottano misure per garantire il pieno ed uguale godimento di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali da parte delle donne e delle minori con disabilità […]» [Convenzione, 2006, articolo 6].

Bambini con disabilità (articolo 7)
Una discussione analoga a quella che ha preceduto l'approvazione dell'articolo sulle donne con disabilità, ha riguardato anche i bambini con disabilità. Anche per loro, infatti, esiste la Convenzione sui diritti dell'infanzia del 1989, la quale, all'articolo 23, comma 2, afferma:

«2. Gli Stati membri riconoscono il diritto dei fanciulli handicappati di beneficiare di cure speciali  e incoraggiano e garantiscono,  in considerazione delle risorse disponibili, la concessione, dietro richiesta, ai fanciulli handicappati in possesso dei requisiti richiesti, e a coloro i quali ne hanno la custodia, di un aiuto adeguato alle condizioni del fanciullo e alla situazione dei suoi genitori o di coloro ai quali egli è affidato […]» [Convenzione sui diritti dell'infanzia, 1989, articolo 23, comma 2].

Durante le discussioni in merito alla bontà di un articolo ad hoc sui bambini con disabilità, i rappresentanti si sono resi conto che alcune parole (soprattutto quelle sottolineate), a distanza di anni, inevitabilmente, danno adito ad interpretazioni non in linea con la filosofia che sta alla base dell'attuale Convenzione.

A titolo di esempio, la  parola «speciale» è stata interpretata in modo da incoraggiare la segregazione dei bambini e adolescenti con disabilità dai circuiti ordinari: l'articolo 23, in altre parole, ha incoraggiato la tendenza a categorizzare e indirizzare i bisogni dei bambini con disabilità in modo separato, come se i loro bisogni si limitassero unicamente a quelli e fossero «speciali» e, quindi, diversi, da quelli degli altri bambini.

Non menziona affatto, per esempio, i problemi e gli ostacoli nell'ambiente e nella società che impediscono l'accesso e la partecipazione agli stessi bambini con disabilità.

Abilitazione e riabilitazione (articolo 26)
Uno degli articoli che ha riguardato un problema molto controverso è stato l'articolo 26 che parla di due pratiche fondamentali: la riabilitazione e l'abilitazione.

Questo articolo è stato espressamente richiesto dalla delegazione finlandese, la quale, nella discussione sull'articolo 21 della bozza (che si intitolava «Diritto alla salute e alla riabilitazione»), ha introdotto una distinzione tra «riabilitazione» e «abilitazione», chiedendo di separare le due questioni in altrettanti diversi articoli.

In particolare, la riabilitazione sarebbe legata alla tradizionale offerta di servizi riabilitativi che intervengono per «ri-abilitare» una funzione del corpo compromessa da un evento traumatico o morboso. L'intervento abilitativo, invece, potenzia altre capacità della persona, non legate all'evento traumatico o morboso, ma alla nuova condizione della persona stessa. In altre parole, quindi, una persona viene «riabilitata», «re-insegnandole» a compiere una funzione persa o danneggiata, mentre viene «abilitata» insegnandole ad utilizzare gli ausili che la nuova condizione richiede.

Questa distinzione concettuale, tuttavia, ha avuto diversi attacchi. Tra i critici più influenti in materia riportiamo le parole di Federico Montèro, responsabile del DAR (Disability and Rehabilitation) presso l'Organizzazione Mondiale della Sanità. Egli non vede di buon occhio la proposta:

«Mi sembra molto pericolosa […]. Questa separazione concettuale rischia, infatti, di ridurre gli interventi riabilitativi sulle persone con disabilità, attualmente del tutto presi in carico dai servizi sanitari. Qualora passasse la proposta dei due articoli, una parte dei servizi riabilitativi ricadrebbe su altri capitoli di bilancio (spese sociali? spese formative?), senza la sicurezza di una copertura finanziaria certa» [Griffo, 2006(c)].

Sebbene nella versione finale del testo della Convenzione i due concetti sono presenti nel medesimo articolo, sono stati riportati e non sono mai disgiunti; come a voler indicare che «riabilitazione» e «abilitazione» sono l'uno il completamento dell'altro. Al primo comma dell'articolo, infatti, si può leggere:

«1. Gli Stati Parti adottano misure efficaci e adeguate, in particolare facendo ricorso a forme di mutuo sostegno, al fine di permettere alle persone con disabilità di ottenere e conservare la massima autonomia, le piene facoltà fisiche, mentali, sociali e professionali, ed il pieno inserimento e partecipazione in tutti gli ambiti della vita. A questo scopo, gli Stati Parti organizzano, rafforzano e sviluppano servizi e programmi complessivi per l'abilitazione e la riabilitazione […]» [Convenzione, 2006, articolo 26]
 
L'articolo, inoltre, offre piena legittimità ad uno degli aspetti più innovativi e più importanti del concetto di «abilitazione»: il «peer support» (il mutuo sostegno), altrimenti detto «consulente alla pari».

Accomodamento ragionevole
Quello dell'accomodamento ragionevole è un principio essenziale nell'applicazione concreta della Convenzione.

«Per "accomodamento ragionevole" si intendono le modifiche e gli adattamenti necessari ed appropriati che non impongano un onere sproporzionato o eccessivo adottati, ove ve ne sia necessità in casi particolari, per garantire alle persone con disabilità il godimento e l'esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali» [Convenzione, 2006, articolo 2].

L'accomodamento è una forma di equilibrio: è tanto più «ragionevole» quanto più - pur tutelando la persona e i suoi diritti - si pone l'obbiettivo dell'appropriatezza degli interventi da adottare per garantire alle persone con disabilità l'esercizio dei diritti e delle libertà sancite dalla Convenzione stessa.

È piuttosto evidente che lo spirito internazionale della Convenzione ha reso necessario una proporzionalità e una progressione degli interventi che non rendesse utopica la sua applicazione nei paesi che la sottoscrivono: questo significa che, laddove un intervento in favore delle persone con disabilità richieda un «onere sproporzionato» al beneficio che esse otterrebbero in termini di aumento della propria partecipazione e libertà, tale intervento può non essere intrapreso. In questo caso, ad esempio, la scelta di intraprendere o meno l'intervento rimarrebbe nella sfera delle contrattazioni politiche interne allo Stato (o ad altri enti); un eventuale diniego all'intervento, quindi, non costituirebbe una violazione dei diritti umani delle persone con disabilità, ma semmai un motivo di rivendicazione politica dagli oppositori alla scelta adottata.

L'accomodamento ragionevole, quindi, lascia un'ampia libertà ai decisori politici di affermare quando una determinata azione non possa essere portata avanti a causa dell'«onere sproporzionato» al beneficio teorizzato e quando, invece, lo possa essere.

Questa libertà di scelta non deve essere confusa con una debolezza del testo normativo. La Convenzione prevede strumenti di tutela e di monitoraggio sulle azioni dei decisori politici al fine di verificare se, rispetto ad una determinata politica o azione, siano stati applicati i principî dell'accomodamento ragionevole, oppure si tratti di vera e propria discriminazione.


Gli strumenti di tutela e di controllo sull'applicazione della Convenzione

La Convenzione prevede un processo di monitoraggio che impegnerà, oltre che Governi nazionali, anche il Movimento mondiale delle persone con disabilità, il quale - attraverso le varie Organizzazioni di Persone con Disabilità (OPD) diffuse a livello nazionale e regionale - deve farsi carico di controllare e incentivare l'applicazione dei principî e delle disposizioni contenute nella Convenzione. Il comma 3 dell'articolo 33 della Convenzione, infatti, così recita:

«3. La società civile, in particolare le persone con disabilità e le loro organizzazioni rappresentative, è associata e pienamente partecipe al processo di monitoraggio» [Convenzione, 2006, articolo 3, comma 3].

La sottoscrizione formale e la ratifica
Una volta che la Convenzione è stata approvata dall'Assemblea Generale dell'ONU, ogni Stato deve compiere due passi fondamentali: la sua sottoscrizione formale e la ratifica.

La sottoscrizione è un atto formale che (per l'Italia, è stato compiuto del Ministro degli Affari Esteri), pur essendo essenziale per procedere alla ratifica successiva, non incide politicamente.

La ratifica assume, invece, una notevole importanza, in quanto è un atto politico: avviene, infatti, mediante una legge ordinaria del Parlamento e, quindi, rispettando tutto l'iter legislativo ordinario. Ratificare una Convenzione internazionale può implicare l'adeguamento di molte delle norme in vigore ai principî dichiarati dal testo stesso; può essere necessario, inoltre, che anche le autonomie locali adeguino la propria organizzazione, i propri regolamenti e le proprie norme in tal senso.

C'è chi ritiene che già la fase di ratifica di per sé sancisca un atto politico di presa di coscienza di una serie di principî cari alle OPD [Barbieri, 2006(b)].

Per prima cosa la ratifica dovrebbe segnare l'inizio di un percorso che porti ad abbandonare prassi obsolete ed abusate (a cominciare da terminologie quali «diversamente abile», «invalido», «handicappato», ecc.) per adottare, invece, i principî sanciti nell'ICF, riconosciuti dalla comunità internazionale, nonché dal mondo dell'associazionismo mondiale. 

Questo percorso, inoltre, dovrà essere in grado di penetrare nel sistema di protezione sociale e di assistenza, in quello educativo, in quello delle politiche per l'infanzia, in quello dell'occupazione e della mobilità, nel sistema di riabilitazione e nell'area della sensibilizzazione e dell'informazione; in tutti questi sistemi dovrà operare degli importanti distinguo nei confronti del sistema attualmente in vigore, incentrato ancora sul «modello bio-medico della disabilità».

La ratifica della Convenzione, quindi, non è un passaggio semplice o di routine: richiede una partecipazione molto attiva, consapevole e capace delle OPD - a partire dalle organizzazioni territoriali - per spingere le istituzioni italiane a procedere nei cambiamenti che illustrati.

L'Italia ha ratificato la Convenzione con Legge n. 18 del 3 marzo 2009.

Il «Comitato sui diritti delle persone con disabilità»
La ratifica della Convenzione non è che la prima di una lunga serie di azioni politiche che vedranno sempre più partecipi le OPD. Infatti, a partire dalla ratifica della Convenzione, inizierà tutto il lavoro di monitoraggio dell'applicazione della Convenzione nelle politiche concrete del nostro paese.

Dall'articolo 33 fino all'ultimo (articolo 50), la Convenzione prevede modalità e strumenti di monitoraggio, applicazione, rispetto e così via.

L'articolo 33 è una sorta di premessa al lavoro che Governi e OPD dovranno fare e i rapporti che dovranno tenere tra loro. Per prima cosa viene stabilito un meccanismo di coordinamento indipendente («a coordination mechanism») per facilitare l'implementazione dei principî e delle norme della Convenzione ai vari livelli.

Le Convenzioni internazionali, inoltre, prevedono un organo di controllo e di monitoraggio sullo stato di avanzamento dell'applicazione dei principî e delle norme previste dalle convenzioni stesse: questi organi sono detti «Comitati». L'articolo 34, infatti, introduce e spiega la funzione del «Comitato sui diritti delle persone con disabilità».

Come già detto, questo Comitato ha, in linea di massima, i compiti e le funzioni svolte dagli altri sei Comitati delle altre convenzioni, che possono essere così riassunti: i) esame dei rapporti periodici (report) elaborati dagli Stati membri sullo stato di attuazione delle disposizioni contenute nelle convenzioni; ii) esame dei rapporti alternativi (shadow report) prodotti da Associazioni, ONLUS e ONG (ossia, per ciò che riguarda la disabilità, le OPD); iii) esame di eventuali controversie sorte tra gli Stati; iv) emissione di osservazioni e raccomandazioni in materia di diritti umani relativamente alle convenzioni specifiche.

In genere, i Comitati non hanno poteri coercitivi verso gli Stati membri che non rispettano le convenzioni. Pur tuttavia, anche tali organismi svolgono un ruolo fondamentale per il rispetto ed il controllo dell'osservanza delle disposizioni delle convenzioni, attraverso i sistemi dei rapporti periodici, ricorsi interstatali e ricorsi individuali, ovvero meccanismi non vincolanti e rimessi alla volontà degli Stati contraenti.

I Comitati possono chiamare i Governi a rispondere dei loro comportamenti e possono adottare decisioni e pubblicarle corredate da critiche e raccomandazioni.

Con la ratifica della Convenzione di almeno sessanta paesi, il Comitato dovrebbe comporsi di un numero variabile di membri (da un minimo di 6 ad un massimo di 18), eletti in carica per quattro anni dai singoli Stati sulla base di accertante esperienze in campo dei diritti umani e, in particolare, nel campo della tutela dei diritti umani di persone con disabilità.

Il report degli Stati membri
L'articolo 35 della Convenzione delinea le modalità con cui gli Stati membri devono redigere i propri report per monitorare l'implementazione della Convenzione e consegnarli al Comitato. Il primo rapporto dovrà essere presentato a due anni di distanza dalla ratifica del testo (per l'Italia nel 2011). Successivamente ogni paese dovrà redigerne uno ogni quattro anni. Le modalità tecniche con cui dovrà essere redatto il report vengono stabilite dal Comitato. Per il momento si può affermare che ogni Stato membro è invitato ad elaborare un rapporto che delinei con trasparenza il processo di implementazione, esprimendo le debite considerazioni circa i vincoli economici e i problemi circa l'adempimento degli obblighi che propone la Convenzione.

L'aspetto più importante, circa le modalità di realizzazione del report, è il rimando dell'articolo 35, comma 5, agli «obblighi generali» (articolo 4, comma 3) che prevedono la partecipazione delle persone con disabilità in tutti i processi decisionali relativi a questioni concernenti la disabilità.

«3. Nell'elaborazione e nell'attuazione della legislazione e delle politiche da adottare per attuare la presente Convenzione, così come negli altri processi decisionali relativi a questioni concernenti le persone con disabilità, gli Stati Parti operano in stretta consultazione e coinvolgono attivamente le persone con disabilità, compresi i minori con disabilità, attraverso le loro organizzazioni rappresentative» [Convenzione, 2006, articolo 4, comma 3].

Come si vede, il ruolo delle OPD è garantito anche tra gli obblighi generali dei paesi membri. Ciò che si prospetta grazie a questo rimando e a questa specificazione ulteriore è una chance molto importante per le OPD, perché, in genere, le principali cause che giustificano la non applicazione di leggi ed interventi a favore delle persone con disabilità sono la carenza di denaro e altri vincoli giuridici.

Il report del Comitato e la «Conferenza degli Stati membri»
Anche il Comitato, a sua volta, è tenuto a presentare un report all'Assemblea Generale e all'ECOSOC (articolo 39), in cui può relazionare circa lo stato di avanzamento dell'implementazione della Convenzione nei paesi aderenti.
A circa sei mesi dall'entrata in vigore della Convenzione, gli Stati aderenti sono tenuti a riunirsi nella Conference of States Parties convocata dal Segretario generale dell'ONU: in questa occasione gli Stati aderenti possono esprimere le considerazioni circa lo stato di avanzamento del processo di applicazione della Convenzione.

Quello della Convenzione dell'ONU del 2006, quindi, è un percorso che deve essere costruito con la partecipazione di tutti.

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